一個城市的行政區(qū)劃記錄著城市的發(fā)展軌跡，承載著城市的歷史記憶。行政區(qū)劃并非一成不變，而是會隨著城市的發(fā)展、時代的變遷不斷調(diào)整。當(dāng)城市面臨著新的改革，城市面貌也不可避免地一次又—次地“舊貌換新顏”。在今年的“地圖文化之旅”暨《上海市行政區(qū)劃變遷圖集（1949—2019）》新書首發(fā)式上，我們非常榮幸地請到了來自復(fù)旦大學(xué)的傅林祥教授為我們講解“輿圖中的上海市政區(qū)變遷”。馬上進入下面的講座“線上版”，開啟收獲之旅。

輿圖，是中國古代對地圖的稱謂，又特指疆域政區(qū)地圖。古人認(rèn)為“輿圖、地志，誠國家之要典也”（宋人倪樸《倪石陵書》）。《上海市行政區(qū)劃變遷圖集（1949—2019）》一書用地圖來反映1949年5月上海解放后上海市行政區(qū)劃的變遷，是很有創(chuàng)意的一項工作。

《上海市測繪院藏近代上海地圖文化價值研究》和《上海市行政區(qū)劃變遷圖集（1949—2019）》

大家都知道，上海市設(shè)立于1927年，當(dāng)時稱上海特別市，1930年改為上海市，即院轄市，也稱行政院直轄市、直轄市。上海從設(shè)市到今天，行政區(qū)劃發(fā)生過很多次變化。上海1949年前的政區(qū)變化，《上海市測繪院藏近代上海地圖文化價值研究》一書里的一些地圖中有所反映；1949年后到現(xiàn)在的行政區(qū)劃變化，在《上海市行政區(qū)劃變遷圖集（1949—2019）》書里得到了系統(tǒng)的反映。地圖會說話。今天就以地圖為主，向大家介紹一下上海市的建立和幾次重要政區(qū)變化，所以題目也用了“輿圖”。

01

明代文獻中的“上海市”

1927年成立的上海特別市，是以上海縣、寶山縣的一部分設(shè)立的。在此之前，在上海縣的境內(nèi)，先后出現(xiàn)過兩個“上海市”。尤其是第一個“上海市”，可能大家不大熟悉。

《大明清類天文分野之書》書影

第一個“上海市”出現(xiàn)在明代。劉基主編的《大明清類天文分野之書》卷二，用這樣一段文字介紹當(dāng)時的上海縣：“上海縣，元至元二十八年，以華亭上海市析置上海縣，為松江屬邑。本朝因之。”認(rèn)為元代以華亭縣的“上海市”置上海縣，但是“上海市”開始的時間沒有記載。

此書在明初洪武十七年（1384年）成書后進呈給洪武皇帝。此后，天順五年（1461年）成書的《大明一統(tǒng)志》卷九有這樣一段話：“上海縣，在府城東北九十里。本華亭縣地，居海之上洋。舊曰華亭海，宋時商販積聚，名上海市。元至元中置上海縣，本朝因之。”將“上海市”出現(xiàn)的時間上推到南宋。

郭子章《郡縣釋名》：“上海縣……宋時商販積聚，名上海市。元至元中置上海縣。”前面兩部都是官修的地理總志，這是一本私人著作。

一般認(rèn)為南宋末年上海地區(qū)有“上海鎮(zhèn)”，而且是個建制鎮(zhèn)，也就是國家在上海派駐了一位監(jiān)鎮(zhèn)。我認(rèn)為南宋末年上海沒有設(shè)過上海鎮(zhèn)，當(dāng)時可能存在“上海市”。

明弘治《上海志》卷五收錄的董楷《受福亭記》

弘治《上海志》卷五收錄有董楷的《受福亭記》中稱 “（受福）亭前曠土悉繡以磚，為一市阛圚之所……市民議徙神祠”，此處的“一市”、“市民”可以理解為南宋末年上海稱“市”。

董楷是在咸淳三年（1267年）出任提舉上海市舶使，可以說是“當(dāng)事人”。由于目前還沒有在元代文獻中找到“上海市”，證據(jù)鏈缺少一環(huán)，因此只能說存在這種可能。

嘉靖《上海縣志》中的“上海縣市圖”原圖（上）和上海師范大學(xué)鐘翀教授的復(fù)原圖（下）

正德《松江府志》記載為“上海縣市”。這個“市”，相當(dāng)于明清以來的市鎮(zhèn)，不是行政區(qū)劃。

嘉靖三十二年（1553年）為防備倭寇入侵，建城墻。上海縣市開始稱之為上海城。

02

清末民國初的“上海市”

第二個“上海市”，是近代實行縣以下自治的產(chǎn)物。

中國傳統(tǒng)社會，政府只到縣一級，因而有人提出“皇權(quán)不下縣”的說法。政府雖然在一些重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)隘派駐縣丞或巡檢司，但是并沒有在全國形成縣以下的行政區(qū)劃。

1905年《上海局界圖》

上海縣的縣以下基層行政組織，一開始是自治組織，是在近代形成的。最初是團練局，清咸豐十年（1860年）在上海縣實行。全縣設(shè)一個團練總局，下設(shè)城局1、鄉(xiāng)局20。因而民國《上海縣續(xù)志》稱之為：“吾邑全境區(qū)劃起于咸豐末之團練”。

光緒三十二年（1906年），為了創(chuàng)辦新式教育，上海縣全邑學(xué)務(wù)公會改團練局轄區(qū)為學(xué)區(qū)。這也是一種區(qū)劃。

清光緒三十四年十二月二十七日（1909年1月），清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。

1909年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》

章程第一條稱：“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。按照定章，由地方公選合格紳民，受地方官監(jiān)督辦理。”并且規(guī)定縣城所在地為城，人口5萬以上者稱鎮(zhèn)，不到5萬者為鄉(xiāng)。

由于是以人口多少來劃分鎮(zhèn)鄉(xiāng)，當(dāng)時有一些士紳覺得稱鎮(zhèn)比較好些，大家商量后就將幾個原先的學(xué)區(qū)合在一起，稱之為鎮(zhèn)。宣統(tǒng)二年正月，上海縣的24個學(xué)區(qū)改劃為上海城（原城廂、新閘、老閘、江境廟）、蒲淞鎮(zhèn)（原新涇、江橋、諸翟、虹橋），東涇鎮(zhèn)（原東鄉(xiāng)聯(lián)區(qū)所轄塘橋、洋涇、陸行、高行）以及引翔港、法華、漕河涇、曹行、塘灣、閔行、馬橋、顓橋、北橋、陳行、三林塘、楊思橋等12鄉(xiāng)；城自治區(qū)域內(nèi)又分為中（城內(nèi)）、東、南、西（原總工程局范圍及江境廟區(qū)）、北（老閘、新閘區(qū)）5區(qū)。各城鎮(zhèn)鄉(xiāng)設(shè)立自治公所。

中國古代除了元代以外，傳統(tǒng)的政區(qū)都是地域型政區(qū)，如府州縣，一個政府管理著一大片區(qū)域，但是這個區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)達的地方，缺乏有效的管理。這是學(xué)習(xí)西方的城鎮(zhèn)管理方法后，中國城鎮(zhèn)管理體制向近代化轉(zhuǎn)變過程中的重要一環(huán)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)正式成為縣以下的基層區(qū)劃，將城鎮(zhèn)區(qū)域從地域型行政區(qū)中分離出來，為城鄉(xiāng)分治創(chuàng)造了條件，也為此后城市型政區(qū)的誕生創(chuàng)造了條件。

民國《上海縣續(xù)志》中的“上海縣總圖”

1912年，江蘇省臨時省議會頒布《暫行市鄉(xiāng)制》，規(guī)定縣以下的基層行政建置劃為市、鄉(xiāng)。上海縣劃為上海（原上海城南市地區(qū)）、蒲淞（原蒲淞鎮(zhèn)）、洋涇（原洋涇鎮(zhèn)）、閘北（含原上海城北區(qū)及寶山縣江灣、彭浦兩鄉(xiāng)南境，由兩縣共管）4市，閔行、引翔、漕河涇、高行、陸行、塘橋、三林、法華、塘灣、陳行、楊思、曹行、馬橋、北橋、顓橋等15鄉(xiāng)。設(shè)有市政廳、市議會等。后改為市公所、市議事會（市議會）。這個仍是在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的自治機構(gòu)。

03

淞滬市與淞滬商埠

1929年《上海商埠交通圖》之一

這兩個機構(gòu)是上海特別市設(shè)立的前奏。

清末民國年間，上海的市區(qū)被分割為公共租界、法租界和華界（即中國地界），而華界又分為南市和閘北兩塊，人們把上海市區(qū)這種分裂現(xiàn)象稱之“三界四方”。

1921年北京政府公布的《市自治制》

1921年7月3日，北京政府公布《市自治制》，規(guī)定市為自治團體，具有法人地位。以首都、省會、商埠、縣治城廂及滿萬人的城鎮(zhèn)為區(qū)域，分特別市和普通市兩種。

前者相當(dāng)于縣，由內(nèi)務(wù)部認(rèn)為必要時呈請大總統(tǒng)明令規(guī)定，后者隸屬于縣；人口滿1萬人以上的城鎮(zhèn)均可設(shè)立。9月9日，公布《市自治制施行細(xì)則》。1922年6月公布《市自治制施行日期及施行區(qū)域令》，宣布京都市定為特別市，實行市自治制，自1922年9月1日開始實行。按照這個制度先后設(shè)立有京都（今北京）、青島等市，設(shè)有市政公所。這些市政公所都是自治性質(zhì)，接受官署的監(jiān)督，因此它不是行政區(qū)劃，市的區(qū)域仍然是原先縣域中的一部分。

《市自治制》第71條規(guī)定：“凡市以縣知事為直接監(jiān)督。其上級監(jiān)督機關(guān)依現(xiàn)行官制定之。但京都市由內(nèi)務(wù)部監(jiān)督，其他特別市則由地方最高行政長官監(jiān)督之。”京都市是首都，所以直接由中央政府的內(nèi)務(wù)部監(jiān)督，特別市由各省省長監(jiān)督，一般的市由縣知事監(jiān)督。市所管的事務(wù)有以下幾個方面：教育，交通水利及其他土木行政，勸業(yè)及公共營業(yè)，衛(wèi)生及救濟事業(yè)，其他依法令屬于市自治事務(wù)。

在南方的廣州，情況有很大不同。廣州市在1918年開始，先后設(shè)有廣州市政公所、廳，這個與全國其他地方相似。廣東省政府在1921年2月公布了《廣州市暫行條例》，這個條例與北京政府《市自治制》的最大不同，是有這樣一條規(guī)定：“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬省政府，不入縣行政范圍”，即縣市徹底分家。因此，廣州市是我國第一個具有行政區(qū)劃意義的市。

當(dāng)時社會上稱“自治”為“民治”，把政府的管理稱為“官治”。北京政府的自治制度是民治，而這個新設(shè)的廣州市轉(zhuǎn)向“官治”。

上海作為全國最大的城市，理應(yīng)設(shè)市，但是設(shè)立的比較晚。推動上海設(shè)市的直接動力，是1924年9月爆發(fā)的江浙戰(zhàn)爭。

江浙戰(zhàn)爭時間長達40余天，使得上海和江浙地區(qū)遭到巨大的損失，戰(zhàn)敗一方的殘兵游勇也對社會有很大的破壞。上海士紳為了遠(yuǎn)離戰(zhàn)爭，提出設(shè)立特別市的倡議，將“上海定為永不駐兵的區(qū)域”。這個倡議分別得到了北京政府、江蘇省省長的支持。1925年1月15日，民國政府（北京政府）下令裁撤松滬護軍使，停止上海兵工廠，上海永遠(yuǎn)不得駐扎軍隊及設(shè)置各種軍事機關(guān)。30日，江蘇省長韓國鈞電令上海市董李平書等籌備自治，以上海為特別市。韓國鈞是江蘇省最高行政長官，所以他可以作這個決定，但是在手續(xù)上仍要走程序，由北京政府正式批準(zhǔn)。根據(jù)《市自治制》，淞滬特別市受江蘇省政府的監(jiān)督，不是直隸于中央。

1925年1月，江蘇省長韓國鈞電令上海市董李平書等籌備自治的報道

2月1日，上海市董李平書等11位籌備委員商議特別市采用“淞滬特別市”為名，并討論了特別市的區(qū)域，初步擬定的區(qū)域為：上海縣之上海市、蒲淞市、法華鄉(xiāng)、引翔鄉(xiāng)、漕河涇鄉(xiāng)、洋涇市、塘橋鄉(xiāng)、高行鄉(xiāng)、陸行鄉(xiāng)、楊思鄉(xiāng)、三林鄉(xiāng)，寶山縣之寶山市、吳淞鄉(xiāng)、殷行鄉(xiāng)、江灣鄉(xiāng)、楊行鄉(xiāng)、劉行鄉(xiāng)、彭浦鄉(xiāng)、大場鄉(xiāng)、眞茹鄉(xiāng)、高橋鄉(xiāng)，及上海寶山兩縣合設(shè)之閘北市為區(qū)域。此后，淞滬特別市的基本制度及其區(qū)域，成為上海各界的討論熱點。

2月10日，《淞滬特別市籌備會章程》草案中擬定的淞滬市區(qū)域為：上海縣屬上海市、蒲淞市、法華鄉(xiāng)、陳行鄉(xiāng)、三大鄉(xiāng)、楊思鄉(xiāng)、塘橋鄉(xiāng)、洋涇市、高行鄉(xiāng)、陸行鄉(xiāng)，寶山縣屬寶山市、羅店市、吳淞鄉(xiāng)、殷行鄉(xiāng)、江灣鄉(xiāng)、楊行鄉(xiāng)、劉行鄉(xiāng)、彭浦鄉(xiāng)、大場鄉(xiāng)、真茹鄉(xiāng)、高橋鄉(xiāng)、月浦鄉(xiāng)、盛橋鄉(xiāng)、廣福鄉(xiāng)，上海寶山縣屬閘北市，川沙縣屬川沙市、長人鄉(xiāng)、高昌鄉(xiāng)、八團鄉(xiāng)、九團鄉(xiāng)，南匯縣屬遠(yuǎn)北市，太倉縣屬瀏河鄉(xiāng)。這個區(qū)域的擬定，與當(dāng)時的滬太汽車路、上川鐵路有一定關(guān)系。因為北京政府答應(yīng)淞滬特別市永久不駐兵，被戰(zhàn)亂破壞的相鄰各鄉(xiāng)，如莘莊、七寶不斷有人提議加入特別市的呼吁，南匯、松江、川沙、奉賢等縣的民眾團體也有要求整縣加入淞滬特別市的呼聲。

1925年5月公布的《淞滬市區(qū)督辦署官制》

1925年5月30日，北京政府臨時執(zhí)政公布《淞滬市區(qū)督辦署官制》和《淞滬市自治制》，對淞滬市實行官治與民治的雙重管理，淞滬市區(qū)內(nèi)的“國家行政事務(wù)”由督辦署管理，同時監(jiān)督淞滬市自治事務(wù)，警察、對外交涉、金融、公共建筑及道路修建、港務(wù)等事務(wù)歸督辦署公理。但是，淞滬市始終沒有正式成立。

另一方面，北京政府批準(zhǔn)設(shè)立淞滬商埠督辦公署，1925年2月委任孫寶琦任商埠督辦。1926年5月，江蘇省長公署訓(xùn)令第3358號，準(zhǔn)浙閩蘇皖贛聯(lián)軍總司令部公函，由孫傳芳任商埠督辦，丁文江任總辦。在龍華鎮(zhèn)設(shè)立，管轄范圍為上海縣全縣，以及寶山縣的吳淞市和高橋、殷行、江灣、真如、彭浦等鄉(xiāng)，共計25個市鄉(xiāng)。這個淞滬商埠的區(qū)域，成為此后上海特別市轄區(qū)的雛形。

督辦公署有權(quán)管理淞滬商埠內(nèi)的一切行政、外交、治安事務(wù)，監(jiān)督地方自治活動。督辦總攬一切政務(wù)。1927年3月北伐軍進駐上海，督辦公署也在此時消亡。

04

上海特別市的設(shè)立

1927年3月，隨著北伐軍的進駐上海，22日，以為主導(dǎo)的第二次市民代表大會在九畝地新舞臺召開，推選出了19人的臨時市政府委員，包括國共兩黨黨員和上海知名人士。26日，會議通過《上海特別市市民代表政府組織條例》，市民代表政府直隸于國民政府，不入省會行政范圍；以淞滬商埠公署原管區(qū)域及原有租界為范圍，全市暫分為八區(qū)。29日，上海特別市臨時政府成立。四一二政變后停止活動。

1927年7月公布的《上海特別市暫行條例》

1927年5月7日，中央政治會議第89次會議通過了《上海特別市暫行條例》，同月18日，任命黃郛為上海特別市市長。

7月7日，上海特別市政府成立。7月14日，國民政府以政府的名義公布《上海特別市暫行條例》。由于頒布條例較早、任命市長的時間也早，因而當(dāng)時人稱上海特別市為我國第一個特別市。

南京先是設(shè)市政廳，5月25日中央政治會議第97次會議定為特別市，并通過《南京特別市暫行條例》36條，區(qū)域為南京城廂內(nèi)外及浦口地區(qū)。

1928年7月3日，國民政府公布《特別市組織法》和《市組織法》，由此，全國市的設(shè)立，均依據(jù)這兩部法律。此前設(shè)立的市都是單獨制訂條例。

周振鶴教授認(rèn)為，上海設(shè)市有兩方面的意義：一是對上海本身的發(fā)展起著重大的推動作用，使上海華界地區(qū)的行政事務(wù)第一次有了全面的行政機關(guān)予以管理，有利于上海作為全國經(jīng)濟中心和文化中心地位的強化；二是全國的意義，中國地方行政制度因上海特別市的建立而正式有了與省平行、直轄中央的市級政區(qū)。

特別市的設(shè)立，是以國家的力量進行城市建設(shè)。南京政府的特別市制度，打斷了近代以來、向西方學(xué)習(xí)的城市自治的進程。

05

特別市區(qū)域的商定

上海特別市成立后，在行政區(qū)劃上遇到了一個大問題，即市區(qū)應(yīng)該包含哪些區(qū)域？或者說，上海市的范圍應(yīng)該有多大。前面已經(jīng)講到，北京政府的市是不打破原有的行政區(qū)劃，因而各鄉(xiāng)要求加入淞滬市，很少有縣政府出面反對。

廣州市是第一個作為行政區(qū)劃的市，它的最初管理區(qū)域就是原來的警界，面積很小，連水面只有23.83平方千米。比現(xiàn)在上海的黃浦區(qū)大（20.5平方千米），與虹口區(qū)差不多（23.45平方千米）。1923年又?jǐn)M定“權(quán)宜區(qū)域”，有所拓展（連水面為61.33平方千米）。1924年，拓展為“擬定區(qū)域”，即第三次劃定界線（連水面為193.33平方千米）。1928年8月，廣州市范圍再次擴大。實際成立時間比上海早的南京特別市，它的一開始區(qū)域范圍是“暫以南京城廂內(nèi)外原有區(qū)域及八卦洲”。《上海特別市暫行條例》第4條規(guī)定：“本市區(qū)域以上海寶山兩縣所屬原有之淞滬地區(qū)為特別市行政范圍”，與淞滬商埠區(qū)域相同，與南京、廣州相比，市域范圍比較大。

孫中山先生在1919年所著的《建國方略》中提出，要把上海改造成國際化、樞紐化、現(xiàn)代化多功能港口城市。首任市長黃郛認(rèn)為：“市區(qū)不妨劃得大些，免得將來計劃時受到限制，影響發(fā)展。”8月份，上海市政府以保證大上海建設(shè)計劃進行為由，根據(jù)《暫行條例》第五條“本市因……時勢需要而擴大區(qū)域，得由市長呈請中央政府核定之”的規(guī)定，要求將寶山縣大場、楊行，松江縣莘莊，青浦、松江兩縣七寶，南匯縣周浦鄉(xiāng)劃入市區(qū)。當(dāng)時，上海縣有民眾不愿劃入上海市。上海市政府就呈請國民政府，由國民政府下令江蘇省派員一起勘定省市界線。當(dāng)時江蘇省派了一位委員嚴(yán)師俞來滬。上海市工務(wù)局長沈怡陪同嚴(yán)師俞到各地實地勘查，并詳談大上海建設(shè)計劃，打動了嚴(yán)委員。在10月15日舉行的省市劃界會議上，嚴(yán)委員完全同意。經(jīng)南京政府核準(zhǔn)同意后，11月18日，市政府公布《上海特別市區(qū)域圖》。

1928年上海縣和上海特別市示意圖（選自《上海縣志》1993年版）

但是上海市的這個區(qū)域，遭到了上海縣、寶山縣和江蘇省的反對。上海縣的理由之一，是南京市區(qū)的范圍是以城廂內(nèi)外及八卦洲，江寧縣仍然存在。寶山縣原來的轄區(qū)就不大，鄰近租界的經(jīng)濟發(fā)達各鄉(xiāng)全部被劃入上海市，影響極大。此時，上海縣人、江蘇省政府主席鈕永建也明確對上海市擴大轄區(qū)表示不滿。

1928年3月15日，在時任國民政府大學(xué)院院長、代司法部長蔡元培的主持下，江蘇省政府主席與南京特別市、上海特別市市長及秘書長、相關(guān)局長，一起商討省市權(quán)限問題。江蘇省政府提出了五項意見：

（一）關(guān)于省市之管理區(qū)域，應(yīng)予以明白之分劃。（二）關(guān)于省市行政，如財政、民政、教育、實業(yè)等之統(tǒng)系，應(yīng)予以明白之分劃。（三）關(guān)于省市政府之地位及關(guān)系，應(yīng)予以明確之規(guī)定。（四）關(guān)于省市稅之劃分，應(yīng)予以確定之解決。（五）關(guān)于省市間撥款之懸案，應(yīng)予以相當(dāng)之解決。

上海市相應(yīng)對這五點進行了回應(yīng)：

（一）區(qū)域，由國府核準(zhǔn)備案，以市政府公布之《上海特別市區(qū)域地圖》為根據(jù)。上海市政府對于下列各事項，為尊重江蘇省政府起見，稍緩接收，俟事業(yè)進展，于接收必要時，再行呈報國府，并商請江蘇省政府令飭各該員將市權(quán)移交。計開：陳行鄉(xiāng)、唐灣鄉(xiāng)、北橋鄉(xiāng)、顓橋鄉(xiāng)、馬橋鄉(xiāng)、閔行鄉(xiāng)、曹行鄉(xiāng)、三林鄉(xiāng)（以上八鄉(xiāng)屬上海縣）、周浦市（屬南匯）、七寶鄉(xiāng)（屬松江華亭）、莘莊（屬松江）、楊行鄉(xiāng)、大場鄉(xiāng)（屬寶山）。（二）行政權(quán)，在劃入市區(qū)而現(xiàn)須接收之各行市鄉(xiāng)，由省政府令飭上寶兩縣將全部治權(quán)交市政府。（三）地位，上海為東方第一商埠，為求實現(xiàn)總理大上海計劃起見，確認(rèn)上海特別市為特別行政區(qū)域，直隸中央市政府，地位與省政府等。（四）稅收，市區(qū)內(nèi)地方稅全由特別市政府征收。（五）撥款，市區(qū)行政權(quán)稅收各款，應(yīng)決定后，由江蘇省政府按月?lián)芙o上海市公安局經(jīng)費，在上海特別市未能完全接收上海全縣以前，由省政府于國稅項下按月?lián)芸钛a助。

由此可見，上海特別市政府在區(qū)域問題上有堅持，也有妥協(xié)。堅持的是上海特別市的區(qū)域應(yīng)以《上海特別市區(qū)域地圖》為準(zhǔn)，這是經(jīng)過中央政府曾經(jīng)同意過的。妥協(xié)的是先接收十七市鄉(xiāng)，陳行鄉(xiāng)等暫行接收。這樣，江蘇省保留了上海縣。上海特別市的實際管轄區(qū)域由此得到初步解決。

具體接收時間，一開始定在5月1日，后改6月1日。6月23日，內(nèi)政部、江蘇省、上海市再次協(xié)商，討論具體接收辦法，決定7月1日接收各市鄉(xiāng)。如果個別鄉(xiāng)確有困難，最多不得延緩兩個星期。7月1日，江蘇省政府的命令仍未下達。最后是7月9日接收上海縣部分，10日接收寶山縣部分。十七市鄉(xiāng)被接收后，改設(shè)為區(qū)。因此，一些上海地圖上標(biāo)有有先行接收區(qū)域、暫緩接收區(qū)域。

1934年《上海市區(qū)域圖》

06

偽上海市政府轄區(qū)

1937年8月13日淞滬會戰(zhàn)后，日本侵略軍先后占領(lǐng)上海、南京等處，在淪陷區(qū)建立漢奸組織，扶植傀儡政權(quán)。12月5日，漢奸蘇錫文在日軍操縱下，在浦東東昌路成立偽上海市大道政府公署。

偽大道政府轄區(qū)包括：原上海市地區(qū)，即浦東區(qū)、南市區(qū)、滬西區(qū)、閘北區(qū)、真如區(qū)、市中心區(qū)、吳淞區(qū)；毗鄰地區(qū)，即北橋區(qū)（原上海縣）、嘉定區(qū)（原嘉定縣）、寶山區(qū)（原寶山縣）、奉賢區(qū)（原奉賢縣）、南匯區(qū)（原南匯縣）、川沙區(qū)（原川沙縣）、崇明區(qū)（原崇明島）。目的是為了“維持治安”，完全是軍事上的需要。

07

江蘇十縣劃歸上海

1958年1月17日，國務(wù)院批準(zhǔn)將江蘇省寶山、嘉定、上海3縣劃歸上海市。11月21日，國務(wù)院又批準(zhǔn)將江蘇省的川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦和崇明7縣劃入上海。江蘇10縣劃入上海，對上海市的建設(shè)具有非常重要的意義。

1954年《上海市行政區(qū)域簡圖》（選自《地理小叢書——祖國最大都市上海市》1954年版）

新中國成立后，由于受當(dāng)時的政治、軍事形勢的影響，對于上海的經(jīng)濟采取不發(fā)展、不擴建、一般維持的態(tài)度。考慮到國防需要，上海的工廠應(yīng)內(nèi)遷，城市人口應(yīng)疏散200—300萬人，認(rèn)為上海可以作為一個商港，但不宜成為一個大的工業(yè)基地，不再新建、擴建工廠企業(yè)。

1956年，隨著《論十大關(guān)系》的發(fā)表，中央對上海的定位發(fā)生改變，要求上海利用原有的工業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展成為以重工業(yè)為主的工業(yè)基地；又提出上海要發(fā)展“高級、精密、尖端”科技為主的科學(xué)技術(shù)基地。發(fā)展重工業(yè)和建設(shè)科技中心都需要有一定的空間，而當(dāng)時上海市轄區(qū)狹小，人口眾多，轄區(qū)內(nèi)的空間難以滿足新的要求。1957年規(guī)劃的蕰藻浜 、彭浦等7個工業(yè)區(qū)，不久就被新建、遷建的工廠占滿，不宜再新建工業(yè)企業(yè)，必須向外尋求新的空間。

另一個因素是副食品供應(yīng)。1949年以后，上海的60%的蔬菜靠江蘇、浙江、福建、山東等地供應(yīng)。從1953年開始，出現(xiàn)副食品供應(yīng)不足的狀況，1956年以后全國普遍面臨著副食品供應(yīng)不足的狀況。隨著計劃經(jīng)濟的實施，中央要求大城市要逐步實現(xiàn)副食品供應(yīng)自給自足。因此，上海只能向中央要土地。

1956年初，上海向中央請示，提出將江蘇省十縣劃歸上海市領(lǐng)導(dǎo)。9月，國務(wù)院批復(fù)同意，“待上海市人民委員會和江蘇省人民委員會報告國務(wù)院批準(zhǔn)后即可執(zhí)行。”1957年3月，上海市以發(fā)展本市工業(yè)基地、解決本市交通運輸?shù)男枰⑴浜蠂澜ㄔO(shè)、適應(yīng)本市副食品和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要為由，向江蘇省提出行政區(qū)劃調(diào)整的兩種方案。1958年1月17日國務(wù)院批準(zhǔn)將寶山、嘉定、上海3縣劃歸上海縣。2月中交接完成。《文匯報》《新民晚報》的報道中都認(rèn)為：“這三縣劃入上海市后，對整個城市規(guī)劃和建立衛(wèi)星城鎮(zhèn)，將有重大作用，特別是副食品供應(yīng)狀況將會大大改善，對下放干部進行勞動鍛煉和其他方面亦將會帶來有利條件”。

但是，受到當(dāng)時人民公社化的影響，各公社建立公共食堂，本身就需要大量的農(nóng)副產(chǎn)品。外省副食品不能顧及上海，這三個縣加上浦東縣的副食品供應(yīng)并不能解決問題，有時候還要市區(qū)調(diào)肉給郊區(qū)，反而加劇了上海市的副食品供應(yīng)困難。上海市委提出將整個江蘇省松江專區(qū)劃入上海市。經(jīng)協(xié)商后，國務(wù)院于1958年11月21日批準(zhǔn)，將川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦和崇明7縣劃入上海市。

1958年《上海市地圖》

江蘇省十縣劃入上海后，為上海的工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)基地的建設(shè)、副食品供應(yīng)基地的建設(shè)以及人口疏散，為上海的發(fā)展提供了很大的空間，也改變了上海的城市布局。十縣的劃入，也使“市”這種城市型政區(qū)演變?yōu)榈赜蛐驼^(qū)。

浦東新區(qū)的設(shè)立，是上海市非常重要的一次政區(qū)變動。大家都比較熟悉，今天就不介紹了。

作者簡介

傅林祥，復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授、博士生導(dǎo)師。研究方向為歷史政區(qū)地理、上海史地、古籍整理，最近數(shù)年主要從事清代及民國政區(qū)與地方行政制度研究。主要著作有《上海歷史地圖集》《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》《中華大典·交通典》《中華大典·歷史地理典·域外分典》等。