導讀

7月2日，國家網信辦發(fā)布公告稱，為防范國家數(shù)據(jù)安全風險，維護國家安全，保障公共利益，網絡安全審查辦公室按照《網絡安全審查辦法》，對“滴滴出行”實施網絡安全審查。

國家數(shù)據(jù)安全究竟有何意義？美國《外交事務》雜志的這篇文章，對于我們理解國家數(shù)據(jù)安全的重要性有非常大的參考價值。

作者：Matthew Slaughter，達特茅斯學院塔克商學院教授，曾在2005—2007年擔任白宮經濟顧問委員會成員；David Mccormick，全球宏觀投資公司Bridgewater Associates的CEO。在小布什政府期間，他曾在美國商務部、國家安全委員會和美國財政部擔任高級職務。

數(shù)據(jù)現(xiàn)在是全球貿易的中心。幾十年來，國際貨物和服務貿易決定了全球化的步伐。然而，全球金融危機后，貿易增長趨于平緩，取而代之的是跨境數(shù)據(jù)流量的爆發(fā)。按帶寬計算，從2008年到2020年，跨境數(shù)據(jù)流量大約增長了112倍。

全球經濟已成為一臺永續(xù)運轉的數(shù)據(jù)機器：它消費數(shù)據(jù)，處理數(shù)據(jù)，并產生越來越多的數(shù)據(jù)。販賣數(shù)據(jù)的數(shù)字技術現(xiàn)在取代了一些傳統(tǒng)的商品和服務貿易。過去電影主要以DVD形式銷售，現(xiàn)在數(shù)字平臺上播放；新聞、書籍和論文也在網上消費。即使是實物商品也帶有數(shù)字成分——汽車不再僅僅是圍繞著內燃機建造，還安裝了復雜的電子設備和軟件，捕捉大量的數(shù)據(jù)。有形貨物的貿易也伴隨著數(shù)字手段——如跟蹤集裝箱的程序，同樣會產生數(shù)據(jù)并提高效率。疫情加速了企業(yè)的數(shù)字化轉型，將更多的商業(yè)推向云端。

數(shù)字貿易和數(shù)據(jù)的跨境流動沒有顯示出放緩的跡象。2018年，全球有3.3億人從境外進行了網購，每一次網購都涉及數(shù)據(jù)的跨境傳輸，幫助電商達到了25.6萬億美元的銷售額。想象一下，隨著寬帶接入普及到發(fā)展中國家，5G無線技術讓數(shù)據(jù)以閃電般的速度傳輸，以及“物聯(lián)網”大大增加了機器與機器之間的通信，數(shù)據(jù)量將會增長多少倍？

這些巨大的變化不僅改變了貿易，還顛覆了全球政治。與全球經濟的其他要素相比，數(shù)據(jù)與權力的關系更加緊密。數(shù)據(jù)為所有掌握數(shù)據(jù)的人提供了難以置信的優(yōu)勢。尋求反壟斷優(yōu)勢的國家和公司試圖控制數(shù)據(jù)；那些希望破壞自由和隱私的人也是如此。然而，數(shù)據(jù)跨境流動激增，數(shù)據(jù)本身已成為重要的權力來源，但數(shù)據(jù)在很大程度上仍未得到管理。

目前的國際貿易和投資框架是75年前設計的，它促進了繁榮和安全，幫助數(shù)百萬人擺脫了貧困，并作為更廣泛的經濟秩序的一部分，鼓勵民主、商業(yè)發(fā)展，保障個人權利。但當年的時代背景與今天已經完全不同，這一體系并不適合當今全球貿易的現(xiàn)實。關于數(shù)據(jù)的價值和所有權的困惑比比皆是，世界主要大國對如何管理數(shù)據(jù)有不同的看法。

如果美國不制定數(shù)字時代的新規(guī)則，其他國家就會制定。中國正在把自己的技術“威權”模式當作樣板，且已認識到塑造數(shù)字權力的規(guī)則是地緣政治競爭的一個關鍵組成部分。美國應該提供一個替代方案：與愿意合作的伙伴和聯(lián)盟一起，建立一個新的框架，釋放數(shù)據(jù)的潛力，推動創(chuàng)新，創(chuàng)造經濟力量，保護國家安全。

經濟學家早就認識到，一個國家的生產力越高，家庭平均收入就越高，人民的物質福利就越高。而且，一個國家的生產力越高，國家的整體稅基就會越大，給政府提供更多的資金用于保障國防和其他利益。一個國家如何才能提高生產力？它可以投資于用于創(chuàng)造事物的資本——建筑、機械、軟件等。或者，它可以創(chuàng)造新的想法、進行創(chuàng)新，使工人能夠更有效地制造現(xiàn)有產品或制造全新的產品。事實上，美國GDP增長的一半以上都是由創(chuàng)新推動的。

數(shù)據(jù)一直是發(fā)現(xiàn)新思想的重要渠道。本杰明·富蘭克林需要雷擊的數(shù)據(jù)來提高人類對電的認識；格雷戈爾·孟德爾需要關于豌豆植物的數(shù)據(jù)來發(fā)現(xiàn)遺傳規(guī)則。而在過去的十多年里，由于計算能力、云存儲和機器學習的重大進步，數(shù)據(jù)對創(chuàng)新的重要性大大增加。人工智能的核心算法尤其受益于大量高質量的數(shù)據(jù)，它們利用這些數(shù)據(jù)進行學習并獲得功效。這些和其他數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新將越來越多地塑造人們的職業(yè)和個人生活，改善從自動駕駛汽車到社交網絡的一切。

數(shù)據(jù)使用的激增蘊含著巨大的經濟潛力，原因很簡單：數(shù)據(jù)具有經濟學家所說的“非排他性”。幾乎所有的經濟商品和服務都是“競爭對手”，一個人或一家公司對商品和服務的使用就排除了其他人對它們的使用。但數(shù)據(jù)是非競爭性的：它可以被任何公司或人同時和重復使用而不被削弱。普遍認為“數(shù)據(jù)是新石油”的觀念忽略了這兩種商品在經濟上的這一本質區(qū)別。數(shù)據(jù)可以一次又一次地為創(chuàng)新提供動力，而不會枯竭——這更像是無限供應的陽光，而不是有限供應的石油。

由于數(shù)據(jù)的非排他性，創(chuàng)新越來越取決于人、公司和國家所能獲得數(shù)據(jù)的數(shù)量和質量。數(shù)據(jù)可以被使用和重復使用因此數(shù)據(jù)越是自由流動，就越有可能激發(fā)創(chuàng)新。2020年1月10日，中國科學家最早在網絡上發(fā)布了新型冠狀病毒的基因序列。有了這些重要數(shù)據(jù)，美國Moderna公司的科學家們只用了兩天時間就繪制出了疫苗藍圖。這充分說明，創(chuàng)新所需要的就是數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)越來越多地推動商業(yè)成功。那些通過匯總、分析和使用數(shù)據(jù)建立競爭優(yōu)勢的公司已經在全球范圍內搶占了頂級市場地位。十年前，任何一份全球十大企業(yè)名單都包括石油和天然氣生產商、消費品公司和銀行。如今，以數(shù)據(jù)為載體的科技公司占據(jù)了榜單的主導地位。必和必拓集團、雪佛龍和埃克森美孚已經讓位于Alphabet、亞馬遜和臉書。這批技術領先者之所以能蓬勃發(fā)展，很大程度上是因為他們將來自數(shù)十億個人和組織的數(shù)據(jù)轉化為客戶的新經濟價值。

數(shù)據(jù)對國家安全也至關重要。它提高了生產力，從而增強了經濟實力，這是美國軍事優(yōu)勢的基礎，也是美中兩國爭奪地緣政治優(yōu)勢的主要領域。兩國關于5G技術的爭奪戰(zhàn)就證明了這一點。新技術提供了巨大的經濟和戰(zhàn)略優(yōu)勢。用前谷歌CEO埃里克·施密特、美國前國防部副部長羅伯特·沃克的話來形容，數(shù)據(jù)化的人工智能將成為“幾代人中最強大的造福人類的工具”，但它也會被別有用心的人“用于追求權力”。

能夠利用數(shù)據(jù)更快地進行創(chuàng)新的國家將獲得巨大優(yōu)勢。因此，美國未來的繁榮和地緣政治實力將在很大程度上取決于數(shù)據(jù)獲取的規(guī)則。

目前的國際機構沒有能力處理數(shù)據(jù)擴散的問題。它們也沒有準備好如何處理數(shù)據(jù)方面出現(xiàn)的裂痕。國際貿易的體制框架——世貿組織及其前身《關稅及貿易總協(xié)定》建立之時，主要是農產品和制成品跨越國界，數(shù)據(jù)流動還處于虛構的領域。世貿組織的框架取決于兩個關鍵分類：某物是商品還是服務，以及它的來源地。貨物與服務受不同的貿易規(guī)則管轄，而產品的原產地決定了適用何種關稅或貿易限制。

數(shù)據(jù)不符合這一基本分類，原因有幾個。第一，大量數(shù)據(jù)——比如一個人在訂購衣服前的在線瀏覽——是其他商品和服務的生產和消費所產生的累加后果。第二，很難確定數(shù)據(jù)是在哪里創(chuàng)建和保存的。（一家跨國公司的云存儲在哪個國家？)第三，對數(shù)據(jù)的估值也沒有一個約定俗成的分類法。在發(fā)生貿易爭端時，世貿組織成員可以尋求法律追索，要求該組織進行一次性修正，但這種修正并不能解決世貿組織框架與數(shù)據(jù)性質之間的根本不一致問題。

由于缺乏一個國際公認的數(shù)據(jù)管理框架，有關全球經濟和國家安全的重大問題很難得到解答。主權政府是否有權限制其公民數(shù)據(jù)在國家邊界內使用？當數(shù)據(jù)分布在互聯(lián)網上時，這個概念到底意味著什么？政府是否應該對來自其他國家的數(shù)據(jù)征稅，就像對許多商品和服務的進口征收關稅一樣？數(shù)據(jù)流本身往往是無價的，至少在收集數(shù)據(jù)的公司內部是如此，這將如何運作？主權政府可以對進入其國家的數(shù)據(jù)實施哪些控制？他們是否可以要求將數(shù)據(jù)存儲在本地？

缺乏國際框架也威脅到人們的隱私。誰來確保政府或其他行為者不濫用人們的數(shù)據(jù)，不侵犯他們的財富和人權？政府如何在允許數(shù)據(jù)跨境流動的同時保護公民的隱私？如今，美國和歐盟在這些問題的答案上沒有達成一致，造成了摩擦，損害了貿易、投資和國家安全方面的合作。如果沒有共同的、可驗證的數(shù)據(jù)匿名化方法來保護個人隱私，個人數(shù)據(jù)的創(chuàng)新潛力將喪失，或者說基本權利將受到侵犯。

由于缺乏對這些問題的一致和集體的答案，各國和各貿易集團都在各自為政。這使得當今世界出現(xiàn)了一系列不一致、模糊和零散的規(guī)章制度。最近的區(qū)域貿易協(xié)定包括了一些關于數(shù)據(jù)和電子商務的規(guī)定。在不包括美國的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(CPTPP)中禁止要求將數(shù)據(jù)儲存在某一國家內，并禁止對數(shù)字內容的跨界流動征收關稅。它承認數(shù)字服務部門日益重要，并禁止簽署國要求獲取公司軟件的源代碼。《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）也有類似的規(guī)定。這兩項自由貿易協(xié)定的目的都是允許數(shù)據(jù)不受限制地流動，但它們都是區(qū)域性的協(xié)定。

歐盟在《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）中強化了關于隱私的數(shù)據(jù)規(guī)則。GDPR試圖賦予個人決定公司如何使用其數(shù)據(jù)的權力，但許多人表示擔心，GDPR要求采取昂貴的合規(guī)措施，并提高了歐洲市場的責任風險，實際上是為在歐盟成員國經營的外國公司建立了貿易壁壘。

中國有一套獨特的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)的暴增推動了中國的創(chuàng)新。中國現(xiàn)在尋求擴大這種模式。它有明確的計劃，利用其本土技術產業(yè)來主導管理數(shù)據(jù)的數(shù)字平臺，最直接的就是5G電信網絡。為此，它公布了一項大膽的計劃——中國標準2035，以設定全球的新興技術中的標準。中國通過“數(shù)字絲綢之路”和“一帶一路”倡議，通過在國外建設互聯(lián)網基礎設施和促進數(shù)字貿易，努力推廣其數(shù)據(jù)治理模式。

美國尚未確定任何數(shù)據(jù)管理的法律框架。除了USMCA之外，美國也沒有參與任何有意義的跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議。到目前為止，美國還沒有用一個連貫的計劃塑造自己的技術標準或確保廣泛的隱私保護。美國鼓勵其他國家禁用華為5G技術而采取的臨時應對措施，在短期內可能會起作用，但它們并不構成利用數(shù)據(jù)的有效長期計劃。

中國有數(shù)字時代的愿景，美國則不然。華盛頓的許多關于數(shù)據(jù)管理的討論（涉及隱私、反壟斷和責任）都過于狹隘。這些雖然都是至關重要的問題。然而，我們必須牢記數(shù)據(jù)的巨大經濟潛力——不僅僅是在美國產生的數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)是非競爭性的，那些未能獲取和使用數(shù)據(jù)的國家將面臨重大的潛在損失。

以自動駕駛汽車為例，在許多國家，工程師和科學家團隊聚集在一起，研究安全和實用的自動駕駛技術，但成功的關鍵投入是數(shù)據(jù)：由配備傳感器的車輛創(chuàng)造的大量駕駛數(shù)據(jù)。任何一個不允許公司獲取個人駕駛數(shù)據(jù)的國家都將難以發(fā)展這個行業(yè)。醫(yī)療保健領域的所有人工智能應用也是如此，都需要大量的X射線、CAT掃描和其他診斷數(shù)據(jù)來創(chuàng)造創(chuàng)新，以挽救生命。大國在數(shù)據(jù)方面具有固有的優(yōu)勢，但像新加坡和瑞典這樣的小國如果無法獲得境外數(shù)據(jù)，就會失去優(yōu)勢。

對一些人來說，大國獲得數(shù)據(jù)的可能性優(yōu)勢似乎不值得大書特書。畢竟歷史表明小國也可以實現(xiàn)高生產力和高生活水平。小國過去做到這一點是因為思想相對容易地在世界各地傳播。但越來越多的證據(jù)表明，過去的事情不會重演：一個國家能夠獲得的數(shù)據(jù)規(guī)模可能會帶來可持續(xù)的生產力優(yōu)勢。今天的創(chuàng)新需要大量的數(shù)據(jù)來將想法提煉為現(xiàn)實應用。李開復說：“一個擁有大量數(shù)據(jù)的出色科學家最終會打敗擁有少量數(shù)據(jù)的頂尖科學家。”

為避免錯失優(yōu)勢，并填補中國正在填補的真空，美國應協(xié)助制定一個新的多邊數(shù)據(jù)框架。美國應與所有志同道合的國家合作，尋求一種既能最大限度地發(fā)揮其巨大經濟潛力，又不犧牲隱私和個人自由的數(shù)據(jù)框架。

在國際機構的未來和美國對這些機構的承諾都不確定的時候，建立這樣的框架將給華盛頓帶來許多機會：與志同道合的國家密切合作，改革和振興傳統(tǒng)的既有機構，并加強美國的經濟實力和國家安全。確實，該框架可以作為美國在世界上的作用的重要組成部分。這將是一種愿景，它認識到有必要建立由志趣相投的國家的強大多邊機構來穩(wěn)定世界秩序，但又不能忽視美國的經濟和安全利益，它可以維護美國的領導地位，但絕不以犧牲國家利益為代價。

毫無疑問，美國及其盟友在建立一個國際數(shù)據(jù)框架方面將面臨挑戰(zhàn)。今天的情況是由不一致和模糊的數(shù)據(jù)標準拼湊而成的，最初參與的國家和部門將需要在各種國家數(shù)據(jù)法規(guī)的叢林中工作。一些國家無疑會選擇自我封閉，拒絕分享其數(shù)據(jù)。與此同時，美國人面臨著深刻的政治分歧，他們中的許多人對全球參與持懷疑態(tài)度。然而，在國內經濟形勢嚴峻、國外大國競爭激烈的時代，這一框架將促進創(chuàng)新、提升美國的戰(zhàn)略地位。這些是美國領導人必須向美國人民傳達的好處。

如果創(chuàng)建一個國際數(shù)據(jù)框架太困難，華盛頓及其合作伙伴可以在現(xiàn)有努力的基礎上解決數(shù)據(jù)流動和安全問題。2020年，特朗普政府創(chuàng)建了“清潔網絡計劃”，以加強國外的數(shù)據(jù)伙伴關系，授權國內創(chuàng)新，并保護數(shù)據(jù)隱私。同樣，2020年，二十國集團領導人提出了“數(shù)據(jù)自由流動與信任”的大阪愿景，這是一項旨在建立一個協(xié)調一致的國際數(shù)據(jù)框架的倡議。經合組織正在為類似的努力奠定知識基礎。美國還可以利用四國對話機制（美國、澳大利亞、印度和日本）的迅猛勢頭來推進創(chuàng)新和安全的共同目標。但這些僅僅是權宜之計，真正需要的是大力推動一個有凝聚力的框架。

原文標題《地緣政治新時代：數(shù)據(jù)為王》，文章由“IPP評論”譯自美國《外交事務》雜志。