圖/視覺中國

《財經》記者 俞燕 | 文 袁滿 | 編輯

備受關注的中國銀行保險監督管理委員會（下稱“銀”）的“三定”方案終于落地。《財經》記者從多個信源獲悉，《中國銀行保險監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》（下稱“三定”方案），已于8月22日進入銀內部發布流程。

據了解，該“三定”方案（即定職責、定機構和定編制）落款時間為8月14日，于近期下發至銀，并于今日在銀進入內網流程。

據《財經》記者了解，根據“三定”方案，銀共有15項職能，設有26個內設職能部門和機關黨委（黨委宣傳部），即“26+1”。共有事業編制925名，設主席1名、副主席4名，司局級領導職數107名，其中，含機關黨委專職副書記1名，機關紀委書記1名，首席風險官、首席檢查官、首席律師和首席會計師各1名。

根據“三定”方案，銀的職能包括：依法依規對全國銀行業和保險業實行統一監管管理，維護其合法、穩健運行，對派出機構實行垂直領導；對銀、保改革開放和監管有效性開展系統性研究，參與擬訂金融業改革發展戰略規劃、重要法律法規草案以及審慎監管和金融消費者保護基本制度，起草銀、保其他法律法規草案，提出制定和修改建議；依據審慎監管和金融消費者保護基本制度，制定銀、保審慎監管與行為監管規則；依法依規對銀、保及其業務范圍實行準入管理，審查高管人員任職資格和制定從業人員行為管理規范；會同有關部門提出存款類金融機構和保險業機構緊急風險處置的意見和建議并實施；對銀、保的公司治理、風險管理、內部控制、資本充足狀況、償付能力、經營行為和信息披露等實施監管；對銀、保實行現場檢查與非現場檢查監管，開展風險與合規評估，保護金融消費者合法權益，依法查處違法違規行為；負責統一編制全國銀行業和保險業監管數據報表并發布；建立銀行業和保險業風險監控、評價和預警體系，跟蹤分析、監測、預測銀、保運行狀況；依法依規打擊非法金融活動，負責非法集資的認定、查處和取締及相關組織協調工作。

此外，銀根據職責分工，負責指導和監管地方金融監管部門相關業務工作；參與銀、保國際組織與國際監管規則制定，開展對外交流與國際合作事務；負責國有重點銀行業金融機構監事會的日常管理工作；完成黨中央、國務院交辦的其他任務等。

整合與重構

自4月掛牌以來，兩會合一后的銀已運行三個月。而真正意義上的整合，則是基于“三定”方案的職能、部門和人員設置的重構。

所謂“三定”，是中央機構編制委員會辦公室（下稱“中編辦”）為深化行政管理體制改革，對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規定的簡稱。

根據3月公布的國務院機構改革方案，銀的主要職責是依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健經營，防范和化解金融風險、保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。換言之，將主要著眼于微觀領域的功能監管和行為監管。

3月29日，銀主席郭樹清在銀行保險改革領導小組第一次會議上表示，要在改職責上出硬招，結合機構改革，加快內部職責和業務整合。

根據“三定”方案，銀的內設職能部門共有26個，包括：辦公廳（黨委辦公室）、政策研究局、法規部、統計信息與風險監測部、財務會計部（償付能力監管部）、普惠金融部、公司治理監管部、銀行機構檢查局、非銀行機構檢查局、重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局）、創新業務監管部、消費者權益保護局、打擊非法金融活動局、政策性銀行監管部、國有控股大型商業銀行監管部、全國性股份制商業銀行監管部、城市商業銀行監管部、農村中小銀行機構監管部、國際合作與外資機構監管部（港澳臺辦公室）、財產保險監管部（再保險監管部）、人身保險監管部、保險中介監管部、保險資金運用監管部、信托監管部、其他非銀行金融機構監管部、人事部（黨委組織部）。

此前《財經》記者曾獨家報道了26+1的內設部門的設置情況。從最終版本來看，一些部門名稱有所調整。

多位接近監管部門的人士表示，“健全金融機構法人治理結構”被列在深化金融改革的首位，是當前銀監管工作的“牛鼻子”，也是防范和化解各類金融風險、實現金融機構穩健發展的主要保障。當前金融領域大案要案漸次揭開“蓋子”，加之不斷爆雷的P2P平臺，在重拳治亂的監管風暴之下，銀新設重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局），乃防范金融風險的切實之舉。

有業內人士指出，從 “三定”方案可以看出，銀的本次機構改革力度空前，既精簡了機構，又強化了監管合力。

不過，亦有多位銀保監管部門人士指出，原銀、的一些職能部門，盡管部門名稱相同或相近，但在具體職能上各有不同。比如財會部，原銀監會的財會部主要負責管理會機關的財務工作和編制年度財務預決算，原的財會部則是一班人馬兩塊牌子，除了編制原保監系統的年度財務預決算和管理，還負責擬定保險業和保險監管的財會管理工作，實施償付能力監管和監督檢查，以及監管保險保障基金使用情況等。

同類職能，兩會亦歸屬于不同的部門，比如，原銀監會單獨設置了處置非法集資辦公室，原的該職能則放在稽查局。原銀監會審慎規制局負責匯總和編制金融機構監管統計報表和數據分析，原則歸于統計信息部。

因此，在多位監管部門人士看來，銀整合并非簡單的合并同類項，其實是基于新職能定位的監管體系重構。除了完成形式上的部門整合，梳理和厘清兩會的職能分工的任務不小，建立部門之間的協調機制，或許還需要一些時日。

此外，根據職能定位，銀、保重要性法律法規制規權和審慎監管權劃歸央行，“重要法規的范圍，以及審慎監管的功能怎么界定，目前還不清楚。”一位銀人士表示。

此前央行研究局局長徐忠曾撰文指出，分離監管規制與執行，有利于確保發展與監管職能的切實分離，監管規則外生可以降低監管執行部門的自由裁量權，增強監管政策的透明度，也有利于防范化解系統性金融風險。

有銀行業人士指出，目前銀行機構受央行和銀的雙重監管和考核，但兩套監管體系的數據統計和監管口徑亦有不同之處，比如存款統計口徑、發債及ABS審批等。在銀整合完成后，如何與央行完成監管規制權與執行權的分離，亦需時日。

諸保險業人士擔心，從“三定”方案來看，保險業今后的話語權和行業地位將呈萎縮之勢，大銀行小保險的趨勢更加明顯。有保險業人士半開玩笑，今后金融業只有銀行和非銀兩大板塊。

防風險與強監管

在以上職能部門中，值得關注的是新設的兩個部門公司治理監管部和重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局）。

多位業內人士認為，在機構編制緊張的情況下，新增兩個部門，既是對今后對加強功能監管的進一步落實，亦顯示出中央對于防范金融風險、健全金融機構公司治理監管的決心和重視程度。

完善的公司治理是金融機構和市場發展的基礎。一位保險公司高管曾對《財經》記者表示，股權是公司治理的基石，投資人的風格，在很大程度上決定了機構的經營風格和戰略。如果沒有合理的股權和完善的公司治理，金融機構不可能穩健經營。

近年來，銀行、保險機構不斷暴露公司治理方面的問題，治理僵局、內部人控制和治理機制失衡現象頻生。一批金控集團的公司治理不規范，已成為深化金融改革和維護金融體系安全的嚴重障礙。

銀掛牌后，銀主席郭樹清立即召開了一場中小銀行和保險公司的公司治理座談會，征集兩大行業對公司治理的實踐和建議。

從目前的兩會的部門和功能設置來看，金融機構的公司治理監管分散于各業務部門。比如，原銀監會的幾個市場主體監管部門下設市場準入處，業務創新監管協作部設有綜合經營處，審慎規制局設有機構規制處和資本規制處。原除了四大業務部門負責各自對口機構和業務范圍審核以及高管任職資格審查，發展改革部則設有專門的公司治理結構處。

多位銀保業人士指出，須從根源入手構建系統的公司治理風險防控體系，尤其對金融控股公司的監管，亦需對其從資本充足、公司治理、關聯交易和風險集中度等多維度建立監管規則，因此有必要專設部門，統籌監管資源，建立健全全流程、全覆蓋的公司治理監管體系。

根據“三定”方案，公司治理監管部的職能是擬訂銀、保機構公司治理監管規則，協調開展股權管理和公司治理的功能監管，指導銀、保機構開展加強股權管理、規范股東行為和健全法人治理結構的相關工作。

這意味著，原發展改革部撤銷，其原有的規范股權結構和法人治理結構，以及機構的重組、改制、上市等職能和相關處室人員，并入公司治理監管部。涉及銀、保領域的公司治理監管和股權監管功能，亦歸并于該部門。

除了通過部門設置統籌內部監管資源，亦有監管部門人士指出，公司治理的問題，還需統一金融監管執法標準，并與外部的執法部門配合，比如股東關聯方、關聯交易和涉訴情況等信息的穿透，需要通過工商、法院等渠道進行真實性確認。

除了健全公司治理，防范化解重點領域風險工作，整治影子銀行和交叉金融，嚴厲打擊各種龐氏騙局、非法集資等違法違規金融行為，亦是銀的工作重點。

根據“三定”方案，銀將新設重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局）。據了解，在現行監管體系下，原銀監會的處置非法集資辦公室承擔銀行業安全保衛的相關工作，法規部統籌對涉及金融安全重要行業的監管和行政處罰，現場檢查局負責機構現場檢查、重大或跨區域案件的調查、以及查處銀行業的違法違規案件等。原則將以上功能歸于稽查局，常規檢查則由對口職能部門負責。

近年來，銀、保領域的大案要案不斷被“揭開蓋子”，僑興債事件以及當下多起互金平臺爆雷事件等呈現跨區域、跨行業、跨平臺的特征。一位原稽查局人士曾對《財經》記者談到，近年來跨行業跨區域的風險案件越來越突出，一些案件可能根子在某個行業，但覆蓋面很廣，甚至涉及其他非金融領域，為稽查工作帶來新的挑戰，需要多方聯動，形成合力。

新設的重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局）的職能是擬訂銀、保機構違法違規案件調查規則，組織協調銀、保重大、跨區域風險事件和違法違規案件的調查處理，指導和檢查銀、保機構的安全保衛工作。

有監管部門人士指出，這顯示出銀對于風險處置的資源配置力度有所側重。整合后，銀行機構檢查局和非銀行機構檢查局主要負責常規現場檢查，重大風險案件則由該新設重大風險事件與案件處置局（銀行業與保險業安全保衛局）負責，可以更有針對性地集合監管之力。

據了解，原已與央行、證監會、公安部門、工商管理部門和網信辦等部門建立了跨行業的合作機制，并研究制定了“重大風險稽查辦法”和“風險案件管理辦法”，對重大風險及其相關的風險案件的處罰建立制度。整合后，該工作的落地，可能將劃轉給重大風險與案件處置辦/局。

人員將縮編近兩成

對于二萬多名銀、保監管系統人員來說，更關心的是“三定”后其個人歸屬。根據“三定”方案，銀的共有事業編制925名，，比現有編制縮減約兩成。據統計，目前原銀監會和原機關的人員編制分別為650余人和400余人，全系統分別為2.3萬人和3000人。

在職數設置上，銀設主席1名、副主席4名。目前則是一正七副。這意味著，副主席層面亦需減編分流。

司局級領導職數則為107名，約減少35個左右的廳局級領導崗位。其中，含機關黨委專職副書記1名，機關紀委書記1名，首席風險官、首席檢查官、首席律師和首席會計師各1名。目前原設有一名首席會計師。諸業內人士表示，在編制縮減的情況下，專設四個首席，顯示出監管部門對于加強監管專業化的力度。

據了解，如按每個部門3個局級領導的標配，一些部門有未滿編現象，總體上廳局級干部的分流壓力沒有外界想象得那么大。此外，據了解，銀保監局的“三定”方案將另文印發。部門負責人和各局負責人的調整，有可能實行“全體起立”的方式，即根據“選好配強干部”的原則，全部重新進行安排。

據《財經》記者了解的一些版本來看，部門負責人將呈現年輕化、專業化的特點，65乃至70后將成為主力。

亦有監管部門人士認為，從目前組織部門對干部的選用標準來看，跨行業人才將成為主流，既有利于擴大專業視野，又不會形成利益集團。

對于超編人員的處置，據多位知情人士透露，根據目前的會機關編制的安排思路，超編人員將實行“自然過渡”。其中一種方式是分流到新設的一些臨時機構，其二是分流到銀的會管單位和派出機構，其三是到達58歲的司局級干部退居二線，其四是個人亦可以自我擇業。

此外，對一批“問題干部”的肅清，亦被業內視為是一種“清理存量”的減員安排。

據《財經》記者了解，亦有一批年輕的業務干部有自主擇業的意向。近年來，一批銀、保監系統人士主動放棄公務員的鐵飯碗，跳槽到金融機構任職，其中尤以年輕的業務中堅干部為主。這一現象亦被市場稱為“旋轉門”現象。不過，中組部出臺三年內不得到監管對應的領域任職的規定后，這一現象受到遏制。一些跳槽的監管干部不得不采取一種先轉戰第三方機構再入職的曲線就業方式。

此前，銀已有數起人事變動，信托部主任鄧智毅轉任東方資產管理有限公司總裁一職，湖北銀保監局局長賴秀福調任信托部主任，原銀監會監察局局長陳瓊調任民生銀行黨委副書記。目前銀、保機構仍有多個高管職位空缺，坊間曾傳言可能會有一些監管干部調任。

對于整合帶來的縮編和人員分流，銀派出機構的人士則相對更泰然。一位銀保監局人士表示，銀監局一般有數百人，保監局則不到百人。保險業的監管力量本就有限，保險監管畢竟需要專業性，所以并不太擔心何去何從。

據《財經》記者了解，根據規劃，未來銀保監局將設為省、市、縣三級。會機關“三定”完成后，各銀監局和保監局的整合與改革有可能延至11月底完成。