《西安市“三線一單”生態環境分區管控方案》（以下簡稱《方案》）于2021年11月28日經市政府常務會審議后印發實施，現將《方案》相關主要內容向社會進一步解讀。

一、名詞解釋

“三線一單”——是指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單，實施“三線一單”分區管控是推進生態環境保護精細化管理、強化國土空間環境管控、推進綠色發展高質量發展的一項重要工作。

生態保護紅線——指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。按照“生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”的基本要求，實施嚴格管控。

環境質量底線——指按照水、大氣、土壤環境質量不斷優化的原則，結合環境質量現狀和相關規劃、功能區劃要求，考慮環境質量改善潛力，確定的分區域分階段環境質量目標及相應的環境管控、污染物排放控制等要求。

資源利用上線——指按照自然資源資產“只能增值、不能貶值”的原則，以保障生態安全和改善環境質量為目的，利用自然資源資產負債表，結合自然資源開發管控，提出的分區域分階段的資源開發利用總量、強度、效率等上線管控要求。

生態環境準入清單——指基于環境管控單元，統籌考慮生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的管控要求，提出的空間布局、污染物排放、環境風險、資源開發利用等方面禁止和限制的環境準入要求。

二、編制西安市區域空間生態環境評價“三線一單”的目的和意義

開展區域環評，編制“三線一單”是落實黨中央生態文明建設決策部署的重要舉措，是打好污染防治攻堅戰的重點任務，也是支撐高質量發展的有力抓手。通過“三線一單”的編制和實施，可以提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平，以生態環境高水平保護推進經濟高質量發展，有效提升城市輻射帶動能力，推動生態環境質量持續好轉，加快實現美麗西安建設目標。

西安市生態環境預期目標：到2025年，全市生態環境質量持續改善。空氣質量穩步提升，水環境質量持續改善，主要污染物排放總量持續減少，碳排放強度持續降低，土壤安全利用水平持續提升，環境風險防控能力明顯增強。國土空間開發保護格局得到優化，生態系統穩定性和生態狀況穩步提升。生產生活方式綠色轉型成效顯著，生態文明建設深入推進，生態西安建設取得明顯成效。

到2035年，廣泛形成綠色生產生活方式，低碳與可持續發展水平顯著提升，空氣和水環境質量實現全面根本改善，土壤環境質量穩中向好，環境風險得到全面管控，生態環境質量根本好轉，美麗西安建設目標基本實現。

三、西安市“三線一單”編制的技術方法

西安市“三線一單”編制工作是在充分調查全市不同區域生態環境質量現狀、污染物排放情況、資源利用現狀的基礎上，識別區域發展面臨的重大資源環境問題，根據相關技術規范，使用量化評價模型從多個方面對西安市生態、環境、資源的空間差異性進行評估。在此基礎上，根據主體功能區規劃、生態環境保護規劃、經濟社會發展規劃等對不同區域的發展定位和環境保護要求，識別在生態狀況、環境質量、資源利用等方面需要優先保護的區域、問題比較突出的區域和未來資源環境壓力較大的區域。最后以改善區域環境質量、提升流域生態功能、維護區域生態安全為目標，按照“守底線、優格局、提質量、保安全”總體思路，結合區域的資源環境特點和生態環境保護需求，編制西安市區域空間生態環境評價報告，明確“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”，構建分區環境管控體系。

四、西安市“三線一單”劃分結果

《方案》按照“生態優先、分區管控、動態更新”的原則，將西安市轄區范圍劃分為優先保護和重點管控兩類環境管控單元。全市共劃定優先保護、重點管控兩類環境管控單元158個（見附表、附圖），其中：優先保護單元93個，主要分布在秦嶺北麓的沿山區縣。重點管控單元65個，主要分布在除秦嶺北麓以外的區域。優先保護單元主要包括生態保護紅線、一般生態空間、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區等，依法禁止或限制大規模、高強度工業開發和城鎮建設活動，對于功能受損的優先保護單元，開展生態功能受損區域生態保護修復活動，確保重要生態環境功能不降低。重點管控單元應優化空間布局和產業布局，按照差別化的生態環境準入要求，加強污染物排放控制和環境風險防控。

《方案》建立“1+1+158”的生態環境準入清單管控體系。

“1”即全市總體、全市優先保護單元及全市重點管控單元總體的生態環境準入清單，明確了全市不同空間區域的空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發效率的管控要求。

“1”即各區縣總體的生態環境準入清單，明確了各區縣不同空間區域的空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發效率的管控要求。

“158”是指各區縣（含西咸新區17個）管控單元生態環境準入清單。

五、“三線一單”的實施應用

西安市“三線一單”編制成果和生態環境分區管控方案將與陜西省“三線一單”數據應用平臺進行集成入庫，將推進與相關系統和平臺的互聯互通，對接好發改、自然資源等其他部門技術管理平臺，實現業務協同。

“三線一單”將與國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等相銜接，各區縣政府（開發區管委會）、各部門要把“三線一單”要求貫穿于區域資源開發、產業布局和結構調整、城鎮建設、重大項目選址、執法監管等全過程，為經濟社會高質量發展提供有力支撐。

同時，各區縣政府（開發區管委會）、市級各相關部門將把生態環境分區管控作為推進污染防治、生態環境保護、環境風險防控等工作的重要依據，在生態環境管理中全過程、全要素落實生態環境分區管控要求，持續改善生態環境質量。

六、西安市“三線一單”與其他相關政府規劃的關系

1.與國土空間規劃的關系

“三線一單”與國土空間規劃兩者既有聯系，又有差異，互有側重，相互銜接。

聯系體現在：一是指導思想一致，都是貫徹習近平生態文明思想的重要舉措，都要與區域資源環境承載能力相適應；二是核心理念一致，都是以主體功能區規劃為重要依據，都要把管控要求落實到具體空間上；三是工作內容有重疊，在生態保護紅線上完全一致；四是技術方法有銜接，國土空間規劃的“雙評”與“三線一單”技術方法總體思路一致。

差異體現在：一是出發點有差異，“三線一單”立足“以改善環境質量為核心”的要求，對生態環境進行分區管控，空間規劃基于高質量發展對國土開發進行空間安排；二是“三線”概念有差異，“三線一單”中的“三線”是指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，國土空間規劃中的“三線”是指生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界；三是落腳點有差異，“三線一單”落腳點是基于優先、重點、一般三類區域提出生態環境管控要求，國土空間規劃落腳點是基于生態、農業、城鎮功能空間布局確定不同空間用途與管控要求；四是管控對象有差異，“三線一單”的管控對象是基于生態環境要素劃定的控制單元，管控內容主要是空間布局約束、污染物排放管控、環境風險管控、資源利用效率，國土空間規劃的管控對象是具體的行政單元，管控內容主要為空間布局與開發規模。

“三線一單”與國土空間規劃緊密聯系，相互銜接，“三線一單”為國土空間規劃編制提供參考，未來國土空間規劃中“三區”（城鎮空間、農業空間、生態空間）和“三線”（生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界）等做出調整后，“三線一單”也會及時跟進銜接，作出相應調整。

2.與主體功能區劃的關系

《全國主體功能區規劃》是我國第一次頒布實施的中長期國土開發總體規劃，立足于構筑我國長遠的、可持續的發展藍圖。涉及國家影響力和控制力的提升、人口和產業未來的集聚、生態和糧食安全格局的保障。國家“十一五”規劃明確提出“實施主體功能區戰略”根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

“三線一單”銜接落實主體功能區規劃要求，以主體功能區規劃為重要依據，在各類主體功能區框架內，細化水、大氣、土壤環境質量底線要求以及主要資源的開發利用要求，并落實到具體地域單元，做好主體功能區規劃在生態環境領域里的延伸與落地。

3.與產業準入清單的關系

發展改革等部門針對全國重點區域、重點生態功能區等，實施“一個行政區域、一套統一的產業準入清單”的管理制度。“三線一單”中生態環境準入清單是從水環境控制單元、大氣公里網格、具體開發利用斑塊等尺度，反映區域、流域內大氣、水、土壤環境質量改善的需求，并細化到具體的地域單元，在具體的地域單元明確了生態環境準入和限制要求，推動發展改革等部門產業準入清單在具體的區域、園區和單元落地，是對其工作的互補與延續。

4.生態保護紅線內是不是“一鍬土都不能動”？

根據中辦、國辦2019年印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，所以并非是“一鍬土都不能動”。其他區域允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動主要包括：1.零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖；2.因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查；3.自然資源、生態環境監測和執法包括水文水資源監測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險活動；4.經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；5.經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動；6.不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；7.必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；8.重要生態修復工程。