《基本準(zhǔn)則》為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案的落地，奠定了會(huì)計(jì)系統(tǒng)構(gòu)建基礎(chǔ)，即通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙系統(tǒng)、雙要素、雙基礎(chǔ)的方式呈現(xiàn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

11月2日，財(cái)政部網(wǎng)站公布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》(下稱《基本準(zhǔn)則》).

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府會(huì)計(jì)研究所所長(zhǎng)張琦參與了基本準(zhǔn)則的制定，他告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，《基本準(zhǔn)則》最大的亮點(diǎn)是明確了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)雙系統(tǒng)的基本改革思路。

《基本準(zhǔn)則》稱，政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。

張琦告訴本報(bào)記者，政府會(huì)計(jì)改革方案的設(shè)計(jì)過(guò)程中，曾有學(xué)者提出在一個(gè)系統(tǒng)里同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)和預(yù)算管理目標(biāo)，以便降低改革成本。但實(shí)踐中，這種改革思路基本不可行。因?yàn)槿绻麧M足財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，需要較大程度地運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制。而如果滿足預(yù)算管理目標(biāo)，則需要較大程度地運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制。這對(duì)相互沖突的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)無(wú)法在一個(gè)系統(tǒng)里同時(shí)被運(yùn)用。最終，《基本準(zhǔn)則》采用了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)雙系統(tǒng)、雙基礎(chǔ)原則。

權(quán)責(zé)發(fā)生制亦稱為應(yīng)收應(yīng)付制，是指在會(huì)計(jì)核算中，按照收入已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生，并應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)本期收入和本期費(fèi)用，并不考慮款項(xiàng)是否到賬。收付實(shí)現(xiàn)制又稱現(xiàn)金制或?qū)嵤諏?shí)付制是以現(xiàn)金收到或付出為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)記錄收入的實(shí)現(xiàn)和費(fèi)用的發(fā)生。兩者在處理收入和費(fèi)用時(shí)原則不同。

張琦表示，預(yù)算會(huì)計(jì)是為了滿足預(yù)算管理需求，而財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)服務(wù)于單位財(cái)務(wù)管理，比如資產(chǎn)管理、債務(wù)管理，成本管理與控制等。

多年來(lái)，我國(guó)政府會(huì)計(jì)規(guī)范體系以收付實(shí)現(xiàn)制為主要核算基礎(chǔ)，主要包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等。這一體系較適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理的要求，并為財(cái)政資金的運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)決策發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，上述規(guī)范體系難以適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的需要，主要表現(xiàn)為：一是不能如實(shí)反映政府“家底”，不利于政府加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理；二是不能客觀反映政府運(yùn)行成本，不利于科學(xué)評(píng)價(jià)政府的運(yùn)營(yíng)績(jī)效；三是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不能提供信息準(zhǔn)確完整的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重要戰(zhàn)略部署。去年底公布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》(《通知》)也落實(shí)這一部署，其中明確了今年出臺(tái)《基本準(zhǔn)則》。

此次《基本準(zhǔn)則》在完善現(xiàn)行政府預(yù)算會(huì)計(jì)功能的同時(shí)，強(qiáng)化政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，重新界定了資產(chǎn)、負(fù)債等會(huì)計(jì)要素的概念，并首次提出了收入、費(fèi)用兩個(gè)要素。

張琦告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，由于政府會(huì)計(jì)分成了預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙系統(tǒng)，資產(chǎn)和負(fù)債的定義可以借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)去界定。同時(shí)，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)子系統(tǒng)中按照權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)界定收入、費(fèi)用概念。收入和費(fèi)用主要是為了準(zhǔn)確反映政府資源管理能力和績(jī)效。

根據(jù)財(cái)政部的部署，財(cái)政部還將加快制定出臺(tái)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)制度，加快制定出臺(tái)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南等。

張琦表示，具體準(zhǔn)則在陸續(xù)研究中，它主要涉及具體確認(rèn)、計(jì)量、記錄與報(bào)告等問(wèn)題。基本準(zhǔn)則發(fā)揮著概念框架的作用，指引具體準(zhǔn)則的制定。具體準(zhǔn)則的出臺(tái)將可能會(huì)有先后，比如政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本等方面準(zhǔn)則或許會(huì)先出來(lái)。

“《基本準(zhǔn)則》為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案的落地，奠定了會(huì)計(jì)系統(tǒng)構(gòu)建基礎(chǔ)，即通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙系統(tǒng)、雙要素、雙基礎(chǔ)的方式呈現(xiàn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。”張琦稱。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息。

根據(jù)上述《通知》，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革總目標(biāo)是通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開(kāi)展政府信用評(píng)級(jí)、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

《通知》也給出了改革時(shí)間表。在2020年之前，基本建成具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，全面開(kāi)展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，并制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度、公開(kāi)制度等。